jtemplate.ru - free extensions for joomla

30 мая - КАЗАКОВА Ольга Михайловна

Член Центрального Совета ВСМС, Член постоянно действующего Комитета по оперативным вопросам при Председателе ВСМС, Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Материалы по теме «Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне»

Всероссийский Совет местного самоуправления провёл социологическое исследование на тему «Развитие гражданской инициативы и общественного контроля на местном уровне». Основным методом сбора информации был опрос посредством анкетирования. В нём приняло участие около 1000 муниципальных образований. Проведена выборка полученных материалов, обработана 571 анкета. 

В целом взаимодействие органов местного самоуправления с населением оценивается респондентами как регулярное. Явственно прослеживается стремление местной власти наладить обратную связь с жителями. 

Исправно проводятся приёмы граждан руководителями муниципальных образований. 

Результаты публичных слушаний, собраний граждан, опросов граждан, конференций по вопросам местного значения и других форм гражданского участия в осуществлении местного самоуправления, не имеющих в соответствии с законодательством обязательных юридических последствий, в 2/3 случаев учитываются муниципальными управленцами при принятии решений и в процессе дальнейшей работы. 

В 2/3 опрошенных муниципалитетов есть периодические печатные издания, информирующие население о деятельности органов местного самоуправления. Во многих муниципалитетах местная администрация имеет официальный регулярно обновляемый сайт, на котором представлены текущая деятельность и планы работы органов местного самоуправления. 

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о готовности муниципальной власти в большинстве случаев сотрудничать с гражданами; о достаточных условиях для получения информации о работе органов местного самоуправления, для трансляции гражданами собственных интересов и потребностей, для выдвижения ими своих инициатив с получением ожидаемой реакции, для их участия в корректировке планов и действий муниципальных управленцев. 

Вместе с тем взаимодействие местной власти и жителей по факту не всегда осуществляется в достаточной мере и не всегда является эффективным. Такое положение дел обусловлено низкой гражданской активностью, недостаточной ответной готовностью граждан участвовать в формировании органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения, в общественно-политической жизни своих территориальных сообществ. 

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления имеет, как правило, ситуативный, несистемный характер. В основном преследуются утилитарные цели: решение отдельной острой проблемы в сфере местного самоуправления или в конкретной социальной сфере. Системного, созидательного участия, как такового, нет. Мало поступает гражданских инициатив по вопросам долгосрочного стратегического развития муниципальных образований. Наблюдается слабая электоральная активность: явка на муниципальных выборах обеспечивается в значительной степени только за счёт их проведения совместно с федеральными. Слаба и заинтересованность в управленческо-административных делах. Большинство граждан никогда не читало уставы своих городов или районов. 

Относительно других показателей высок уровень участия граждан в разработке стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, разработке программ развития отдельных сфер общественной жизни и оценке эффективности работы органов местного самоуправления. Вместе с тем это абсолютно не означает настоящей активности граждан в данных вопросах, а лишь свидетельствует о ещё более низких показателях в других направлениях. 

Как показывает исследование, россияне обладают достаточными знаниями по основным вопросам жизни своего муниципалитета. Однако порядка половины населения не представляет, что значит «внести свои предложения на рассмотрение администрации». Институт правотворческой инициативы граждан стагнирует. 

Для многих россиян является очевидным несоответствие между объёмом и сложностью стоящих перед местным сообществом задач и теми полномочиями и ресурсами, которые имеются в распоряжении местной власти. Граждан в первую очередь беспокоят снижение уровня жизни (низкий уровень зарплат, пенсий, рост цен, инфляция), безработица, низкое качество публичных услуг, распространённость социальных пороков и негативных явлений в обществе (коррупция, преступность, алкоголизм, наркомания), неблагоприятная экологическая обстановка, проблемы в транспортной и жилищно-коммунальной сферах. Однако не более 20-30% респондентов видит реальные возможности местной власти по решению этих вопросов. В наибольшей степени несоответствие между объёмом ответственности и ресурсов характерно для сельской местности, а также для дотационных муниципалитетов и регионов. 

Не следует, однако, отождествлять гражданскую активность с участием в осуществлении местного самоуправления. Следует рассмотреть и такой аспект гражданской активности на местах, как участие в публичной жизни и решении немуниципальных вопросов. 

Растёт доля протестной, ситуативной активности как в форме объединений, так и в форме отдельных мероприятий прямого действия: акции, митинги, пикеты. Достаточно широко применяются формы низовой самоорганизации, движения «одного требования»: движения обманутых пайщиков, объединения дольщиков жилищных пирамид. Граждане зачастую предпочитают сплотиться в протестное движение, нежели обратиться в органы местного самоуправления с целью решить возникшую проблему. Такой подход обусловлен укоренившимся у населения восприятием представителей власти (любой – федеральной, региональной, муниципальной) как антагонистов, а не как партнёров и союзников. 

Касаемо нежелания граждан участвовать в повседневной публичной жизни уместно сослаться на некоторые данные Института социологии Российской Академии наук. Только за последние 10 лет количество россиян, постоянно интересующихся общественно-политической жизнью страны, сократилось с 26% до 18%. Число тех, кто потерял к ней интерес, напротив, увеличилось с 21% до 33%. Доля граждан, участвующих в общественно-политической жизни России, составляет около 20% взрослого населения. Сведения, полученные в ходе исследования Всероссийского Совета местного самоуправления, корреспондируют приведённым выше цифрам. 

Необходимо отметить, что подобные проблемы существуют не только на местном, но и на общероссийском уровне. Проблему гражданской инициативы на местах нельзя вырвать из общероссийского контекста. На осуществление гражданами местного самоуправления влияет состояние гражданского общества в стране в целом. 

Слабая повседневная активность граждан в публичной жизни в значительной степени является следствием их «рационального выбора»: если общественно-политическая активность не даёт материальных или карьерных выгод, то она исключается из их жизни. Большинство занято своей основной профессиональной деятельностью, а также бытовыми вопросами. Из-за этого не получают должного развития и применения формы общественной активности, действующие на более или менее постоянной основе: профсоюзы, партии, ТОСы, ТСЖ, благотворительные организации, сообщества по интересам и досуговые объединения. 

Необходимо отметить, что мотивация к гражданской активности (как в публичной жизни, так и в решении вопросов местного значения) зависит от ожидаемых результатов, от наличия реальных рычагов воздействия на ситуацию. Выше упоминалось о выявленной готовности местной власти к конструктивному взаимодействию с обществом. Вместе с тем готовность к взаимодействию и результативность взаимодействия – понятия разные. Последнее зависит не только от степени учёта мнения населения при принятии решений, но и от конечных итогов принятых решений, их соответствия общественным ожиданиям и запросам. 

В этой связи в фокусе внимания оказываются проблемы, препятствующие эффективной работе органов местного самоуправления: низкая финансовая обеспеченность муниципалитетов (прежде всего – слабая доходная база местных бюджетов), неукоплектованность муниципальных органов профессиональными кадрами, рассогласованность и ограниченность местных полномочий, ветхая имущественная база (жилой фонд и социальная инфраструктура в большинстве муниципалитетов требуют капитального ремонта). Помимо перечисленных общераспространённых факторов, на отдельных территориях наличествуют такие проблемы, как удалённость административного центра от окраин муниципального образования и, как следствие, ограниченный доступ жителей к получению качественных муниципальных услуг. В основном это характерно для новопреобразованных, укрупнённых муниципалитетов, при формировании которых был нарушен критерий шаговой и транспортной доступности. 

Обратимся к иному аспекту проблемы. Несмотря на общий положительный коэффициент открытости органов местного самоуправления для взаимодействия с гражданским обществом, в ряде муниципалитетов не созданы соответствующие условия для активного участия граждан в общественно-политической жизни на местном уровне, а также в осуществлении местного самоуправления. В своей работе органы местного самоуправления таких муниципальных образований редко опираются на общественное мнение и общественный запрос. К тому же они недостаточно открыты для взаимодействия с гражданами (неналаженная «обратная связь») и не всегда легитимны, что является следствием непрозрачности выборов и слабой электоральной активности граждан. Периодически возникают конфликты интересов населения, должностных лиц органов местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных служащих. Далеко не все предусмотренные законодательством механизмы гражданского участия общественно-политической жизни и управлении территорией в данных муниципалитетах используются на практике. Общественный контроль в них не развит. Отсутствие реальных рычагов воздействия на ситуацию, на принимаемые властью решения ещё больше снижает мотивацию граждан к публичной активности в таких муниципалитетах. 

Итак, можно перечислить несколько факторов, снижающих гражданскую активность на местах: 

1.Недоверие к органам местного самоуправления, зиждущееся на общем стереотипном отношении к власти; восприятие органов местного самоуправления как бюрократического института, а не как группы профессионалов, чья деятельность направлена на решение проблем граждан; 

2.Медленные темпы социально-экономического развития муниципальных образований; 

3.Отсутствие прочной финансовой базы для гражданской активности, экономическая слабость муниципальных образований; 

4.Гражданский «инфантилизм», нежелание брать на себя ответственность; 

5.Объективные тенденции развития российского общества: урбанизация населения, отсутствие у граждан свободного времени, разобщённость людей; 

6.Сложившаяся система управления, где местные власти больше зависят от вышестоящих органов государственной власти, нежели от граждан; 

7.Несовершенство правовых механизмов, регулирующих участие граждан в решении вопросов местного значения. 

В отдельных муниципалитетах наблюдаются так называемые «злоупотребления» со стороны органов местного самоуправления и их должностных лиц, использование ими своих позиций для реализации собственных целей. Общественная активность в таких случаях служит пиар-подспорьем для реализации, например, бизнес-проектов, преследующих цели, отличные от интересов населения. 

Для решения проблем в обозначенной сфере необходимо также чётко систематизировать факторы, способствующие развитию гражданской активности в муниципальных образованиях: 

1.Экономическое развитие муниципалитета, уровень жизни граждан; развитие малого и среднего предпринимательства на территории муниципалитета (местные предприниматели, имеющие ярко выраженные экономические интересы на территории, являются, как правило, наиболее активной политической силой на местном уровне); 

2.Активизация политической конкуренции в регионах и муниципальных образованиях; 

4.Моральная, финансовая, организационная помощь активным гражданам со стороны властей всех уровней, в первую очередь – органов местного самоуправления; 

5.Наличие на территории структур, направленных на организацию и обучение общественности, осуществление между ней информационного обмена, создание площадок для переговоров общественности и власти; 

6.Конструктивные, партнёрские взаимоотношения властей и общественности, открытость и доступность местных властей, учёт властью мнения населения; 

7.Наличие в муниципальном образовании лидеров и организаторов, на общественных началах или на профессиональной основе осуществляющих организацию населения; 

8.Повышение стабильности и эффективности муниципальной власти; 

9.Реально действующие механизмы участия граждан в управлении территорией и политической жизни на местном уровне, возможности воздействия на органы местного самоуправления не только путём озвучивания своих интересов, но и путём коррекции управления; 

10.Комплекс демографических и культурных факторов: уровень образования и экономической активности населения, доля работающего населения, национально-этнический состав, традиции гражданского участия в местных делах, существующие на конкретной территории; 

11.Наличие у граждан интеграционной платформы – объединяющих идей, проектов, общих интересов. 

В связи с тем, что наиболее эффективными являются формы коллективного участия в решении вопросов местного значения, важно создавать интеграционные платформы для граждан. 

Отдельно следует остановиться на такой форме гражданского участия в решении местных дел, как территориальное общественное самоуправление. Как показал мониторинг, ТОСы развиваются примерно в 20% муниципальных образований. При этом анализ практики их работы свидетельствует, что ТОСы являются серьёзным ресурсом как для повышения гражданской активности, так и для решения проблем муниципальных образований, в том числе через привлечение внебюджетных средств и развитие добровольческого движения. Данные факты указывают на необходимость более серьёзной, системы поддержки названного общественного института. 

Прежде чем формировать перечень предложений по улучшению ситуации в сфере развития гражданской активности на местах, стоит обратиться к законодательным основам участия населения в местных делах, в частности к их формулировкам. В Конституции Российской Федерации закреплено «право граждан на осуществление местного самоуправления». Дефиниция «право» (в отличие от дефиниции «обязанность») предполагает факультативность в использовании. Принудить граждан участвовать в общественно-политической жизни и в решении вопросов местного значения невозможно. Их необходимо к этому мотивировать. 

Исходя из этого, нужно формировать государственную политику по привлечению граждан к участию в осуществлении местного самоуправления. 

Всероссийский Совет местного самоуправления предлагает: 

1)повысить социально-экономическое развитие муниципальных образований, создать благоприятные условия для долгосрочного территориального развития и для повседневной жизни граждан; 

2)обеспечить стимулирование глав муниципальных образований к развитию общественной активности через введение соответствующих показателей в оценку эффективности деятельности городских округов и муниципальных районов, проведение региональных и федеральных конкурсов, публикацию рейтингов лучших и худших муниципалитетов по критерию развития общественной активности в СМИ и сети Интернет; 

2)обеспечить принятие федеральных и региональных программ обучения должностных лиц местного самоуправления современным технологиям общественно-муниципального партнёрства; 

3)обеспечить внедрение программ массового обучения активистов, лидеров общественных организаций и движений, действующих на местном уровне; 

4)организовать в масштабах страны серьёзную информационно-просветительскую кампанию, направленную на формирование потребности в гражданском участии на местном уровне, самоорганизации населения в муниципалитетах. Спектр потенциальных технологических решений подобной кампании достаточно широк: социальная реклама, организация специальных телепередач и тематических линий в популярных телепередачах, конкурсы на информационное освещение местного самоуправления, организация просветительских мероприятий в школах и вузах; 

5)обеспечить широкое информирование граждан через СМИ о задачах местного самоуправления, его развитии, его позитивном значении для обеспечения качества и уровня жизни населения на местах; 

6)расширить перечень предусмотренных законодательством форм участия граждан в решении вопросов местного значения; 

7)установить критерии для учёта мнения населения, озвученного в ходе применения не влекущих обязательных юридических последствий форм гражданского участия в осуществлении местного самоуправления; 

8)усовершенствовать старые и внедрить новые механизмы финансовой поддержки общественных инициатив; 

9)создать и распространить «школы гражданской активности». 

Дискурс по развитию ТОС ведётся давно. Одним из главных его направлений является целесообразность придания ТОСам более институционального характера. Обсуждаются вопросы: нужно ли закреплять обязательность правовых последствий, принимаемых на заседаниях и конференциях ТОС, учреждать территориальную администрацию, давать ТОСам больше полномочий путём закрепления данных полномочий именно на федеральном уровне власти, предоставлять гражданам возможность совмещения должностей в органах ТОС и на муниципальной службе. Сегодня в связи с недостаточной институциализацией ТОСы дают гражданам возможность лишь транслировать свои интересы и оспаривать принятые органами муниципальной власти решения в судебном порядке, а вот непосредственно влиять на принятие властных решений ТОСы не могут. 

В части, касающейся развития территориального общественного самоуправления, Всероссийский Совет местного самоуправления предлагает: 

1)обеспечить проведение органами государственной власти и местного самоуправления просветительской и пропагандистской работы по вовлечению граждан в ТОС, информирование граждан о ТОС; 

2)в бюджете муниципальных образований предусмотреть средства на организацию и деятельность ТОС на принципе софинансирования; 

3)создать при представительных органах муниципальных образований комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать разработке и совершенствованию нормативной правовой базы ТОС на местном уровне, более эффективному представительству ТОС в структурах местной власти; 

4)снабдить органы ТОС долгосрочными программами действия по развитию своих территорий, утверждёнными представительным органом муниципального образования; 

5)организовать в администрациях муниципальных образований для должностных лиц и членов органов ТОС соответствующее обучение, обеспечение их необходимыми информационно-методическими и справочными материалами; 

6)предусмотреть финансовые, материальные и моральные поощрения для должностных лиц и членов органов ТОС, работающих на общественных началах; 

7)наладить с помощью органов местного самоуправления конструктивное сотрудничество ТОС с предприятиями, профессиональная деятельность которых лежит в плоскости компетенции ТОС (например, предприятиями жилищно-коммунального хозяйства); 

8)наладить регулярный обмен опытом по вопросам организации и деятельности ТОС между регионами и муниципалитетами страны; обеспечить тиражирование лучших практик ТОС с адаптированием их к территориальному контексту; 

9)усовершенствовать законодательную базу для учреждения, функционирования и развития ТОС: законодательно закрепить особую форму некоммерческой организации «территориальное общественное самоуправление», расширить установленный Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов, могущих относится к ведению ТОС, упростить процедуру регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц; 

10)расширить перечень функций ТОС в части муниципального общественного контроля. 

Тема общественного контроля занимает особое место в исследовании, проведённом ВСМС. 

Как показали его результаты, на данное время самой продуктивной формой общественного контроля являются публичные слушания. Более слабые позиции у Общественных советов и отчётов органов местной власти и их руководителей перед населением. 

Вообще вышеуказанные формы взаимодействия местной власти с населением нельзя причислить к как таковым формам общественного контроля в чистом виде. Контроль предполагает определённые механизмы оценки. 

В данной связи представляется важным развивать институт общественной экспертизы на местах. Пока общественная экспертиза не поставлена на чёткую законодательную основу. Установление в Федеральном законе №131-ФЗ института общественной экспертизы как одной из форм участия населения и его институционализированных социальных групп (локальных местных сообществ) в осуществлении местного самоуправления в значительной степени посодействовало бы становлению этого важного института общественного самоуправления. Следует прописать всё: от процедуры до инструментария. 

У ВСМС есть собственное видение данного вопроса. 

Субъектами общественной экспертизы, по мнению ВСМС, должны выступать специалисты, профессионалы, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых властных решений. 

Возможными объектами гражданской экспертизы являются экономические, экологические, социальные, законодательные, психологические и другие аспекты деятельности власти; оказание государственных (муниципальных) услуг. 

Ведущими критериями оценки принципов, методов реализации, привлекаемых ресурсов и последствий предполагаемых или уже принятых органами власти решений целесообразно сделать их соответствие приоритетам общества, их обоснованность, возможность их практической реализации. 

Важна детализация объектов гражданских экспертиз применительно к муниципальным услугам:

-  на предмет соблюдения прав получателей услуги, прав человека, национального и международного законодательства; 

- на предмет соответствия практики её реализации государственному стандарту данной услуги; 

- на предмет её соответствия интересам различных групп получателей услуги (целевых групп); 

- на предмет её соответствия  интересам «нецелевых групп», «непрофильным» общественным интересам, общественным интересам иных уровней. 

Понятие «общественный контроль» в сфере местного самоуправления шире понятия «общественной экспертизы». Пока не получили большого распространения на практике, но всё же наличествуют общественный мониторинг и общественная проверка (расследование). Их основная область применения – контроль за качеством и сроками исполнения муниципального заказа. 

Необходимо, по мнению ВСМС, поставить общественный контроль на муниципальном уровне на чёткую правовую основу. В Федеральном законе №131-ФЗ вполне целесообразно установление такого института как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. 

Субъектами общественного контроля должны быть граждане, их объединения, некоммерческие негосударственные организации, общественные палаты (советы) всех трёх уровней власти. Важны законодательно закреплённая ответственность за препятствие общественному контролю и профилактика злоупотреблений в данной сфере. 

Должны быть две формы осуществления общественного контроля: закрытая и открытая. 

«Закрытая» форма предполагает, что субъекты общественного контроля объединяются в саморегулирующуюся организацию с официальным статусом, а полномочия общественных контролёров определяются законом. Критерием для участия в данной процедуре должна быть компетентность потенциального эксперта в проблемной области, его авторитет в профессиональных кругах. Реализовываться данная форма может через местные некоммерческие организации. 

«Открытая» форма должна предусматривать участие рядовых граждан или их групп в осуществлении общественного контроля при отсутствии каких-либо критериев отбора, кроме собственного желания. Каждой организации общественного контроля, в которую обращается гражданин, положено самостоятельно решать, готова ли она с ним сотрудничать. 

Возможно сочетание обеих форм общественного контроля. 

Подводя итог, можно сказать, что поле для деятельности в вопросах развития гражданской активности и общественного контроля на местном уровне огромно. Важно выбрать оптимальные пути решения текущих проблем и разработать комплексную программу по долгосрочному развитию в данной области.