jtemplate.ru - free extensions for joomla

22 октября - БУРЦЕВА Галина Васильевна

Член Центрального Совета ВСМС, Заместитель исполнительного директора НП  «ЖКХ-Контроль»

23 октября - ПОПОВ Иван Романович

Заместитель Председателя Регионального Совета Якутского регионального отделения ВСМС по работе с местными отделениями

23 октября - БАБКИН Максим Валентинович

Руководитель регионального исполнительного комитета Липецкого регионального отделения ВСМС

Документы и материалы

Рекомендации "круглого стола" на тему "О взаимодействии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления", проведенного Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 3 декабря 2012 года

УТВЕРЖДЕНЫ
Решением Комитета
Государственной Думы
по федеративному устройству
и вопросам местного самоуправления
от 20 декабря 2012 года № 33/9

 

 

 

 

 

 

Государственная Дума Федерального
Собрания Российской Федерации

 

Комитет по федеративному устройству
и вопросам местного самоуправления

 

 «круглый стол» на тему 

 

«О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 

ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

С ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ 

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

 

 

г. Москва 3 декабря 2012 года

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

 

Участники заседания «круглого стола» отмечают важность налаживания постоянного и конструктивного взаимодействия между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами  местного самоуправления. 

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако Россия – это целостное государство, образующее единое правовое, экономическое, социальное и политическое пространство (статьи 4, 8 и другие положения Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление является ближайшим к населению уровнем публичной власти. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции участвуют в реализации единой государственной политики. 

Такие стратегические направления развития страны, как модернизация экономики, реформа бюджетного процесса, административная реформа и реформа публичных услуг, поддержка малого и среднего предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций, борьба с коррупцией, реформа образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. должны реализовываться на всех уровнях власти, включая местный. Реализация региональной составляющей государственной политики, решение специфических задач развития региона также требует активного участия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Именно органы местного самоуправления могут наиболее точно выразить и сформулировать общественные потребности территорий и представить их для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, обсудить способы их решения.

Без систематического и глубокого сотрудничества, объединения усилий, согласования стратегических планов и тактических программ развития невозможно организовать слаженную и действительно эффективную работу по решению общих управленческих и социально-экономических задач.

Правовую основу взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления образуют акты федерального и регионального законодательства. 

В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Частью 1 статьи 6 того же Закона закреплено, что представительным органам местного самоуправления принадлежит право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. 

Подпунктом 63 пункта 2 статьи 263 указанного Федерального закона к компетенции субъектов Российской Федерации отнесено участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Частью 1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность роспуска представительного органа муниципального образования законом субъекта Российской Федерации в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. 

Конституциями (уставами), законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации предусматриваются также иные формы взаимодействия. К числу наиболее распространенных и зарекомендовавших себя на практике относятся:

- советы по взаимодействию с представительными органами местного самоуправления, образуемые при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;

- день депутата (парламентский день);

- собрания и (или) съезды депутатов;

- выездные обучающие семинары, консультации, стажировки с участием депутатов и служащих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (зональные, кустовые и т.п.);

- информационно-методическое взаимодействие (информирование органов местного самоуправления о деятельности органов государственной власти, подготовка информационных, аналитических и методических материалов, разработка и  распространение модельных муниципальных правовых актов и т.п.);

Советы при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, являются постоянно действующими координационно-совещательными органами, к задачам которых, как правило, относится: содействие представительным органам муниципальных образований в реализации их полномочий, открытое и гласное обсуждение проблем социально-экономического развития муниципальных образований, обсуждение наиболее значимых федеральных и региональных законопроектов, обобщение практики применения федерального и регионального законодательства, распространение положительного опыта («лучшей практики) работы представительных органов муниципальных образований, оказание методической помощи представительным органам муниципальных образований и др. Состав советов, как правило, смешанный и включает представителей как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и представительных органов муниципальных образований, а также нередко представителей совета муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации и общественных организаций по вопросам местного самоуправления (региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления и других). Советы осуществляют свою деятельность на плановой основе, в форме заседаний и текущей работы. Советы принимают решения, рекомендации. Интересным представляется опыт по созданию в советах комиссий по направлениям работы, которые помогают выявлять наиболее актуальные проблемы муниципалитетов, обеспечивают более тщательную подготовку вопросов, выносимых на рассмотрение Совета, а также позволяют членам Совета стать полноправными участниками законотворческого процесса (например, в Самарской области).

День депутата (парламентский день) подразумевает проведение различных совместных мероприятий с участием депутатов регионального и местного уровней, на базе регионального парламента или местных представительных органов. Это пленарные заседания, семинарские занятия, встречи в комитетах региональных парламентов для обсуждения актуальных вопросов и проблем, находящихся в ведении соответствующего комитета, выставки-презентации муниципальных образований, круглые столы  и т.д.

Собрания или съезды депутатов представительных органов муниципальных образований позволяют народным избранникам пообщаться друг с другом, сверить свои позиции по ключевым вопросам развития территорий, обменяться опытом, высказаться о наболевшем и, конечно же, что немаловажно, предложить пути решения наиболее актуальных для районов проблем, а принятые резолюции стали своеобразной программой действий для всех уровней власти на территории районов в предстоящий период. Как правило, в таких съездах принимают участие и представители законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В практике работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления применяются и иные форму взаимодействия. 

В отдельных субъектах Российской Федерации проводятся Дни законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в муниципальных образованиях. Так, в Самарской области такие мероприятия посвящены в первую очередь изучению вопросов практики применения законодательства и проблем его реализации.

Огромное значение для повышения уровня профессиональной деятельности и совершенствования личностных качеств муниципальных депутатов имеет практика проведения различного рода обучающих мероприятий (семинаров, консультаций и т.п.). Особенно важно придать этой работе плановый и преемственный, а не разовый и хаотичный характер. Так, в ряде субъектов Российской Федерации реализуется проект «Школа молодого депутата», ориентированный прежде всего на повышение уровня компетентности депутатов представительных органов, избранных впервые в состав депутатского корпуса (Иркутская, Архангельская, Новосибирская области, Краснодарский, Красноярский края, Республика Дагестан, Ханты-Мансийский автономный округ). Данное направление работы особенно важно в связи с дефицитом управленческих кадров, в первую очередь, именно на местном уровне. Именно органы местного самоуправления острую потребность в людях, способных эффективно действовать в нестандартных ситуациях (финансово-экономический кризис, недостаток средств, несовершенная правовая база и т.д.), работать в нестабильных условиях, обеспечивая нормальное функционирование и устойчивое развитие муниципальных образований.

Информационно-методическая работа с  представительными органами местного самоуправления ведется в той или иной мере практически повсеместно. Отдельного упоминания заслуживают такие эффективные формы, как: выпуск периодического информационно-аналитического бюллетеня, распространяемого между представительными органами муниципальных образований; проведение единых консультационных дней для депутатов и работников аппарата представительных органов  муниципальных образований (на плановой основе, в определенный день каждого месяца); разработка модельных муниципальных правовых актов и (или) методических рекомендаций по реализации регионального законодательства, разработке и принятию муниципальных правовых актов и др.

Достаточно распространены и заслуживают пристального внимания формы взаимного участия депутатов в текущей работе законодательных и представительных органов. В некоторых субъектах на регулярной основе депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, работники аппарата участвуют в сессиях представительных органов городских округов и муниципальных районов, в публичных слушаниях по проектам бюджетов территорий, в праздновании Дней городов и районов, ярмарках, других мероприятиях. 

Представители районных и городских представительных органов, в свою очередь, постоянно участвуют в сессиях региональных парламентов, в работе общественных комиссий при комитетах, научно-практических конференциях, семинарах-совещаниях, депутатских и публичных слушаниях, заседаниях «круглых столов». Более того, имеет место даже практика включения в состав постоянных комитетов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатов представительных органов муниципальных образований на правах членов комитетов с совещательным голосом от каждого муниципального образования (например, в Еврейской автономной области). В ряде субъектов Российской Федерации практикуются регулярные совместные заседания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного.  В некоторых субъектах Российской Федерации сложилась практика периодического заслушивания руководителей представительных органов местного самоуправления на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований. 

Весьма перспективными представляются такие формы взаимодействия, применяемые в отдельных регионах, как:

- заочная консультация депутата, через сайт законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Иркутская область);

- трансляция по видеоселекторной связи пленарных заседаний и (или) заседаний комитетов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при рассмотрении вопросов в сфере жилищных правоотношений, тарифной политики, благоустройства и иных вопросов, затрагивающих сферу местного самоуправления (Тамбовская, Ульяновская области);

- проведение конкурсов на лучшую организацию работы представительного органа муниципального образования (Иркутская область);

- организация порталов представительных органов, почтовых парламентских порталов (Курганская область).

Участники заседания «круглого стола» отмечают, что в субъектах Российской Федерации сформирована достаточно обширная практика взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти с представительными органами муниципальных образований. Вместе с тем можно обозначить некоторые направления совершенствования такого взаимодействия.

Практика выявила недостаточную эффективность законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Это выражается, с одной стороны, в низком уровне активности представительных органов по использованию данного права, редком внесении законодательных инициатив и представлении поправок к законопроектам, внесенным иными субъектами права законодательной инициативы и находящимися на рассмотрении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. С другой стороны, крайне мала доля законопроектов, принимаемых законодательными (представительными) органами  государственной власти субъектов Российской Федерации, из числа инициированных представительными органами муниципальных образований. Это лишь отчасти объясняется низким качеством таких законопроектов, их недостаточной проработанностью. Одним из способов улучшения ситуации могло бы стать внедрение института добровольной предварительной экспертизы в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации законопроектов, разработанных представительными органами муниципальных образований, до их внесения в порядке законодательной инициативы («нулевое чтение»). 

Другой негативной тенденцией является то, что во многих субъектах Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти взаимодействуют исключительно или преимущественно с представительными органами муниципальных районов и городских округов, а представительные органы городских и особенно сельских поселений оказываются не вовлеченными в данный процесс. Между тем именно поселенческий уровень местного самоуправления и наиболее приближен к населению, и испытывает наибольшие организационные, кадровые и иные трудности, нуждается в усиленной информационно-методической и прочей поддержке со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации  устанавливаются дополнительные условия реализация права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации: поддержка инициативы представительными органами не менее 1/3 муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации; наделение таким правом только глав муниципальных районов, городских округов и председателей представительных органов всех уровней; необходимость получения положительного заключения главы муниципального образования; и т.п. Однако необходимо учитывать, что право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления прямо закреплено в пункте 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Субъектам Российской Федерации при регулировании права законодательной инициативы разрешено лишь наделять им иные органы и не разрешено устанавливать какие-либо условия и ограничения реализации данного права представительными органами муниципальных образований.

В связи с вышеизложенным, а также с учетом состоявшегося обсуждения участники «круглого стола» считают необходимым рекомендовать:

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации: 

- продолжить мониторинг практики взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления;

- по мере необходимости осуществлять информационно-методическую помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по организации взаимодействия с представительными органами муниципальных образований;

- рассмотреть вопрос об установлении в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» системы участия органов местного самоуправления в подготовке и рассмотрении проектов законов субъектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления (по аналогии с механизмом согласования проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренным статьей 264 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ;  

- рассмотреть вопрос о совершенствовании правового регулирования порядка роспуска представительного органа муниципального образования законом субъекта Российской Федерации, в частности, ограничения возможности такого роспуска только случаями, когда в результате уклонения данного органа от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц (по аналогии с процедурой роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, предусмотренной статьей 9 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);    

2. Законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации продолжить работу по организации взаимодействия с представительными органами местного самоуправления:

- активизировать работу по предварительному обсуждению на местном уровне наиболее социально значимых проектов законов субъекта Российской Федерации;

- использовать современные информационные технологии для организации взаимодействия депутатов представительных органов муниципальных образований и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также профильных комитетов (комиссий) указанных органов;

- использовать в работе конкурсные формы, стимулирующие представительные органы к улучшению своей работы;

- сохранять, возобновить или ввести в работу практику издания и распространения периодических информационных бюллетеней;

- предусматривать в законах субъектов Российской Федерации механизмы согласования проектов законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с органами местного самоуправления;

- анализировать и распространять по муниципальным образованиям информацию о лучшей практике муниципального управления;

- проводить учебу депутатов представительных органов муниципальных образований, в том числе, в виде совместных конференций, семинаров и т.п. депутатов представительных органов муниципальных образований и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- исключить практику установления дополнительных условий и ограничений реализации представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, привести законодательство субъектов Российской Федерации в этой части в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».    

3. Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, Всероссийскому Совету местного самоуправления, иным объединениям муниципальных образований:

- обобщить опыт взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с представительными органами местного самоуправления, подготовить бюллетень «лучшей практики» и распространить его между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления; 

- анализировать и распространять по муниципальным образованиям информацию о лучшей практике муниципального управления, содействовать проведению совместных мероприятий представительных органов муниципальных образований и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.